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谈谈PPP落地难的政治因素
所属分类:[ 新闻动态 ]   发布日期:[ 2016-06-01 ]

PPP落地难的经济因素,笔者曾经在以前的文章中做过总结,其中概况的说包括但不限于:政府信誉的缺失、政府方偏重单方思考、社会资本长期投资理念的缺失、项目本身的风险、相关法律的缺失和冲突、专业咨询机构的非专业低资源等。

一段时间以来,笔者经历了更多的与PPP相关的实践操作,之中与PPP的相关各方有了更多的接触,也与更多的同行有了广泛的交流,在此过程中越来越感受到,政治因素也同样影响着PPP的落地问题,一定程度上,甚至直接决定了PPP项目的生死,因此有必要对此做点思考。

PS:这里所说的政治因素,不是国际PPP项目中的政治,仅仅是带有政治性质的国内因素

一、PPP项目中的政治因素

1.政绩的躁动带来拍脑袋PPP项目:

各级政府,尤其是地方政府,政绩的躁动来自两个方面,一是所谓更多基础民生工程的建设政绩,二是自上而下倡导PPP模式的“为PPP而PPP”项目业绩。

由此导致的结果是,PPP模式不再有任何的规范可言,一切为了拍脑袋的结论而服务,尤其是项目识别成为配合这个结论的工具,VFM和政府财政支付能力论证的结论沦为形式。

形式的论证,比如导致不可行的后果,政府、社会资本都会很快体会到其中的问题,项目自然也就难以落地。

2.政府和国企高层的“政治联姻”导致项目盲目扩张

分析目前的PPP项目可以看到,大多数的社会资本角色,被国企所承担。这其中不排除有“政治联姻”的因素。

政府高层需要政绩,国企高管也需要业绩政绩,甚至都想做些PPP项目给倡导PPP模式的上级看。两者的共同需求,自然形成了相关的利益驱动。

政治联姻前提下的项目,没有经济的科学支撑,自然难以保证PPP项目的真正完整实施。

3.资金的需缺导致“优秀”项目潮水般涌来:

由于历史原因,包括上述政绩导向的原因,经审批的地方债根本解决不了地方政府对资金的需求,当政府终于找到PPP这个“工具”的时候,排山倒海般的PPP项目向社会推开。

这些项目具有诱人的论证结论: “回收期短、回报率高”!为什么短短的时间,这么多“优秀”项目出现了?

社会资本都不是傻瓜,他们是真正市场经济摸爬滚打的主体,政府的论证结论怎么出台的,他们即使不明就里,但从项目本身研究就会对结论比较清楚。如此,不仅项目难落地,甚至更损害政府的信誉。

4.政府职能的转变导致操作者有了“失权’的恐惧:

PPP模式下,政府与社会资本成了平等的合作关系,很多原来主管部门的职权,交给了项目公司通过市场化履行。

而大多数的情况下,尤其主管部门被指定为实施机构后,这些因素就会产生非常重要的影响:一是人为的降低效率,消极的推动项目进展;二是制造障碍影响甚至扼杀项目各个阶段成功的可能性。

5.涉及人员的利益

PPP项目推进过程中,尤其是项目实施阶段,政府与社会资本组成项目公司阶段,或者TOT模式下的涉及企业产权出售,不可避免的涉及到人员的问题。

派驻项目公司的高层、转移企业的人员,往往要改变原有的身份,体制内特有的优势地位,让很多人不愿意做出放弃,因此在工作中自然也就是消极、抵制,甚至直接导致PPP项目实施的失败。

6.不作为、怕担当的心态导致无人真正推进PPP

PPP模式对于众多基层政府来说,还是较为新的事物,很多实施方案更要结合实际,采用众多的运行方式及其综合运用,尤其识别、采购阶段,既需要政府人员加强学习,又需要积极踏实工作。

而当前形势下,正如中纪委有关分析文章中讲到的,众多的政府工作人员抱着不出事、不做事的心态,这种状态当然也包含在PPP模式的推广之中。

更有很多基层政府,对PPP各个环节的分工理解不够,甚至装糊涂,最终导致只有PPP中心大声疾呼,其他部门不理不睬的局面。

7.综合配套不匹配导致PPP模式推进困难重重

从PPP落地最为重要的融资工作来说,金融业各自保留着自己的管理惯性。

例如,很多大的国有银行,相继发文支持推广PPP模式,但实际上,还是一贯的贷款理念,即使表面不再运用贷款方式,也是通过明股实债、明基实债、明理实债等等方式,想方设法明哲保身,在担保方式上不接受权利质押等等。

政府相关部门在推广PPP模式时,没有注意这些的综合配套体系推进,PPP项目没有资金的支持,自然难以落地。

8.其他因素。

二、政治因素的负面摈除和正面引导

正如上述所说,一系列的政治因素,正影响着PPP模式的推进,甚至左右着经济因素。这些因素,有的是纯粹的负面阻止,有些是表面的积极实际的后患,所以做好负面摈除和正面引导是非常重要的工作。

概况的来说,解决这一问题,还是要立足根本,为此笔者提出如下几个建议:

1.在尽快完善相关政策的基础上提升其效力地位:

目前PPP运作,无论是发改委还是财政部的操作指南,都仅仅是个参考执行的文件,从法律效力上来说,实在过于轻弱。

目前来看,根据《立法法》的程序,较为实际的,是尽快形成部门规章,最好上升成行政法规,至少首先把PPP项目的识别、采购规范起来,让科学论证成为必须的程序。

2.明确PPP项目政府实施机构负责制和各个环节的终身责任制

PPP项目涉及环节众多,参与的政府、社会资本、有关中介服务机构等,都应该建立实施机构和相关责任人的终身负责制度,让决策者真正为自己的行为负责。

负责制的方式,建议纳入个人信用系统建设,或者参考金融系统的管理,让责任人在职业生涯甚至个人生命中,都会永远对决策负责。负责的方式,可以细化相关制度。

3.加强政府绩效管理

提高政府人员积极性,让政府人员抛弃不作为的心态,关键还是政府推广绩效管理。

企业管理中,其实针对一些难以经济指标衡量的管理团队已经做了很多的理论研究。通行的目标管理法、KPI关键指标考核、BC平衡计分卡、EAV等等绩效考评系统,都值得政府推广绩效管理借鉴。

个人认为,就目前情况看,在政府绩效管理中,目标管理法就是较为可行的方法之一。列明短期、中长期目标及保证措施、相关权重,进行严格考核。

4.加强综合配套建设

PPP相关的配套建设,主要是相关法律法规政策的清理优化,重点方向建议包括:

实体法类主要包括七大板块的法律法规:政府采购类、国资监管类、土地房产类、金融保险类、知识产权类、劳动人事类、施工建设与环保安全类。比如:

政府采购类—《政府采购货物和服务招标投标管理办法》;国资监管类—《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》;土地房产—《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法;金融保险—《中华人民共和国保险法》;知识产权类—《中华人民共和国专利法》;劳动人事—《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国社会保险法》;施工建设与环保安全—《中华人民共和国建筑法》、《建设工程安全生产管理条例》

程序法类:比如《中华人民共和国招标投标法》及实施细则,《中华人民共和国政府采购法》等。


总而言之,推进PPP模式落地,需要在政治、经济多方面的努力,则PPP的未来充满希望。

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