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PPP咨询
再回首,为何PPP依然落地难?
所属分类:[ PPP咨询 ]   发布日期:[ 2017-12-13 ]

再回首,为何PPP依然落地难?

2015年初之前,方方面面对PPP项目落地难的问题都进行了各种分析(王老先生也曾撰文老王也谈如何解决PPP的落地难谈谈PPP落地难的政治因素 ),政府及各方也采取了多项推进措施。至2017年初,大量PPP项目取得突破性进展,据财政部公布的统计数据显示,截止2017年第三季度,PPP项目落地率达到了35.2%。

然并卵,以上统计毕竟是以签署PPP合同为标准的,由于项目操作、后期融资等原因,项目在最终实施方面还是存在很大难度。据部分机构统计,目前全国以取得融资为标准统计,PPP项目落地率不足15%,甚至有的省份在个位数。如果我们以实际开工或完成为口径,落地率就更低。许多业内人士不仅慨叹:几年过去,再回首,为何PPP依然落地难?依王老先生之见,主要有以下几方面的原因:

一、保护PPP各方平等合作关系的法制环境没有改善

2014年以来,国务院、各部委不断就政府和社会资本合作发布(含联合发文)了诸多文件,PPP条例也开启公开征询意见,可以说,PPP从积极推进到规范发展,从政策环境看取得了长足的进展。

但是,PPP赖以生存的是政府和社会资本方的平等合作关系,对这种关系保护则依赖于法律。即使是平等互利的平衡点较难确定,但至少合作条件也应该更多的通过平等协商确定。遗憾的是,从整体看,政府和社会资本合作的法制环境还是没有大的变化,主要体现在:

1.立法缺失

从新法立法角度,虽然PPP重多相关方都在呼吁,但是毕竟有关政府和社会资本合作涉及面较广,业界对PPP 的认知缺乏统一,加上立法需要的基本程序和时间,短期内看PPP法律的出台尚需时日。

从现行法修法角度看,围绕对PPP涉及的法律法规进行修订,以取消相关法律与PPP操作的矛盾,目前也需要一个部门统一协调,列举修订的相关名录启动修法。但实际上,诸多法律涉及不同的部门,即使在立法机构内部也分工不同,因此操作起来也很有难度。

从法律效力角度看,目前的PPP条例即使获得通过,也仅仅属于行政法规,位阶较低,无法解决现实中PPP操作遇到的法律冲突问题。条例征求意见稿的社会反馈情况看,大家对条例内容的操作性也存在诸多疑问,大幅度的修订在所难免。

2.政策不清晰

从现有政策性文件角度看,虽然看似繁多,但存在着四个方面大的问题:

一是主管部门包括发改委、财政部、交通部等部门,陆续出台了部门规章或规范性文件,但是各个材料各有特点或各不相同,造成相应的系统各自为政,执行中存在的冲突造成各级对很多问题的处理不知所措。

二是各个部门出台的文件缺少操作性或者具体解释,甚至很多名词都缺少定义,造成各方面对文件的理解不一。其中最典型的就是对运营等概念的模糊,造成各方理解不一,严重影响PPP模式的推进。

三是现有文件缺乏公平立场。目前的各个文件,由于种种原因,较多的站在单方角度考虑问题,往往没有站在客观立场上,降低了其他各方参与PPP的积极性。同时,政策的出台往往不注意前后衔接,比如刚刚出台的92号,就没有规定清库后社会资本利益如何保障的问题。在目前大量文件往往溯及既往的情况下,这个问题显得非常重要。

四是与PPP不匹配的相关文件需要完善。目前PPP所涉及的一般程序基本齐全,但是相关的建设、金融等等方面,则明显缺少配合。比如,立项审批中立项主体的前后衔接问题,在实际操作中就缺少相关规定,监理、跟踪审计、金融审批制度、特许经营权授予的财务操作等等,也都存在诸多冲突或空白。

3.司法环境有待改善

我国对PPP合同性质的持争议观点与现实法律环境造成事实上的不平等。平等互利互惠是政府和社会资本合作的基石,但由于众多PPP合作涉及特许经营权的授予,特许经营权争议又被规定在行政诉讼法当中,所以目前众多方面依然将PPP合同视为行政合同。其实定义为行政合同也并没有问题,问题出在我国的行政司法环境差强人意。前些日子最高人民法院行政审判庭副庭长王振宇在回答记者提问时谈到,我国行政诉讼有个特点就是原告的胜诉率即被告的败诉率低,10年前被告败诉率占30%左右,近年来下降到10%以下,有一些省份甚至只有2%,个中原因他认为最突出的是审判体制不配套、不适应,人民法院受制于地方,很难做到公平审批。在这种行政司法环境下,很难做到政府和社会资本的平等保护,将PPP纠纷诉讼列为行政诉讼,当然会让社会资本等方面没有信心。

二、政府层面存在的诸多问题导致PPP落地难

无需讳言,在PPP的健康发展之路上,由于阶段性原因,政府层面应该承担更大的责任。在PPP的推进政府层面,目前还存在着诸多问题,包括如下几个方面:

(一)财权事权划分问题导致政府对PPP的驱动力偏离,融资需求成了PPP不规范操作的主因

虽然我国没有政策文件指出,但是不可否认的是,由于目前财权和事权的划分方式,是地方政府违规举债的最大原因之一。当其他方式的举债收到严格限制的情况下,地方政府就会把PPP作为最后的救命稻草。他们丢掉“公共服务效率和质量”这个大方向,而是单纯的为了融资而推进PPP工作。

错误的出发点,自然带来非规范操作的层出不穷。由此产生了明股实债、拉长BT等等问题。2017年以来,各部委连续出台诸多补丁文件,试图堵住PPP的不规范操作问题,但毕竟仍然属于治标不治本。

最近我们常常谈不忘初心,那么政府也应该在推进PPP的路上,不断问问PPP的初心何在?

(二) 较低的认知和操作能力,使得PPP低效推进

PPP模式在全国推进以来,各个方面都通过会议、指南文件、培训、示范项目等形式,积极引导各方面对PPP的认识和操作能力。但是不可否认的是,目前各级政府尤其是基层单温,对于PPP的认知和操作存在巨大差距。

有的政府并没有对PPP各自给予真正的高度重视,很多政府PPP相关机制还不健全,机构还没设立,人员还没齐全;没有建立培训和相应的考核体系,很多地方政府的主要领导没有参与相关培训等等。

由于认知和操作能力不足,必然导致三种现象:一是推进PPP工作积极性不够;二是操作难以做到规范;三是合作各方鸡同鸭讲,效率极低。

(三)难以转变的职能和理念,导致缺乏推进PPP的动力

众所周知,PPP与传统模式相比,一定程度上实现了政府职能的转变,许多工作从原来的政府部门操作转化为社会资本的责任。

但是,长期的传统模式操作,也已形成了诸多部门的习惯性心理,甚至产生所谓的权力和利益。从一种习惯的做法进行转变,本身就需要主观多方面的努力,更何况如果贪恋其中的权力和利益,就更难具有推进PPP的动力。

更有甚者,在PPP的操作中,往往只要求社会资本出资,任何决策都抓在自己手中,从项目设计到绩效考核,任何一个环节都人为的设置障碍以便于插手具体事务。

(四)多部门集体参与带来更多的内耗

目前,虽然多数政府都成立了PPP领导小组或类似的协调机构,但实际上,项目涉及到规划、土地、发改、环保、建设、财政、法制以及主管行业部门等等,由于PPP推进中,更多的由传统模式的流程制变为联审形式,原来由政府部门推进的工作也转移到社会资本或项目公司,实际操作时,往往因为一个部门的问题导致联审工作难以继续,消耗大量的管理成本。

三、社会资本供应市场不完善是PPP落地难的另一方面原因

俗话说,一个巴掌拍不响。当前PPP落地难,社会资本供应市场的不完善也是主要原因。总的来看,从社会资本角度看,主要存在着以下五个影响PPP落地的因素:

一是综合运营商供应市场缺乏。目前看,我国的社会资本供应商明确供不应求。PPP应用范围的决定了,所需的社会资本必须具备较强的融资能力、运营能力以及其他相关综合能力,而我国脱胎于计划经济、仍处于社会主义市场经济初期阶段的经济发展现状,导致依然是严重缺乏有实力的综合运营社会资本,无法实现PPP“提高公共服务质量和效率”的真正目的。

二是国有企业一边倒的局面尚未改善。据有关方面统计,截至2017年7月,民营企业中标PPP项目总投资规模占已落地 PPP项目总投资规模下滑到了24.77%,国有背景的社会资本规模份额上升到了74.48%。我国之所以将社会资本的范围扩大到包括国有企业,是因为立足于国内经济现实以及充分发挥各种所有制企业的综合能力。但是,在当前更多的资金能力需求情况下,国有资本占有垄断地位,显然失去了意义。况且国有资本具有天然的经济和政治优势,容易产生不公平竞争的问题。

三是社会资本多数眼睛只盯施工利润。由于目前PPP项目来源于众多施工单位的原有市场,造成施工型社会资本占社会资本多数的状况。即使是其他社会资本,也由于其他利润较薄等原因,也习惯与施工型社会资本组成联合体,共同分享施工利润。在这种情况下,社会资本很难关注长期运营,重施工、轻管理的导向,明显不符合PPP的初心,从而导致落地不畅。

四是社会资本习惯了的乙方地位和短期操作方式。任何不正常的合作方式,最终都会导致真正落地难。乙方心理造成社会资本往往难以坚定的要求平等地位,因此就会不惜牺牲利益或者配合政府,形成不规范的PPP合作条件,后期入库等审核不过,造成落地出现困难;短期操作方式也是社会资本的普遍心理,其内在驱动力是最快的回收投资获取回报,不切实际的合作期限等要求,很难与政府的期望达成一致,当然也会造成落地出现问题。

五是社会资本缺乏较强的融资能力。融资方式、融资途径、融资条件以及自身融资力量等等方面,都是社会资本成功获取融资的关键点。而现实中,多数社会资本长期以来或过度依赖传统方式,或缺乏必要的融资设计,或缺少专业的团队力量,造成融资能力不足。统计数据表明,因融资原因导致项目未能落地的情况,已经占到项目未落地的原因的近六成之多。

四、PPP第三方市场尚不成熟

(一)资金提供方

目前对于PPP的落地难,资金提供方也有自身的原因。主要体现在两个大的方面:

一是稳赚不赔的传统理念,由此带来缺少风险投资意识。尤其是银行为代表的资金方,往往总是想方设法变通方式,确保在PPP中实现自己的无风险收益,最终导致和社会资本无法达成利益一致,导致PPP项目无法落地。

二是金融机构大量与PPP操作相冲突内部制度的存在,导致金融机构被束缚住手脚,即使有参与PPP项目的想法,也迫于无法符合相关制度,造成最终形成合作。

(二)咨询服务类(含专业咨询机构、招标代理机构、评估机构、财税服务机构、法律服务机构等等)机构

由于PPP模式推进从2014年底计算不足三年,在一定程度上,大量中介机构成了PPP推进的主要甚至主导力量。中介机构存在的诸多问题,是导致目前PPP项目落地难的主要因素之一。

1.不规范运作甚至违法违规运作现象不断发生

从现实情况看,一些服务机构为了片面追求经济效益扩展市场,面对委托方的不合理不合规不合法要求,不讲原则的全盘接受,甚至主动提出相关建议,造成PPP存在不规范操作。比如,有的机构在编制实施方案时无原则满足政府或社会资本需求,做物有所值评价和财政承受能力论证时不严格按照指引的规定操作,不按规定督促配合相关部门完成信息公开,招采条件量身定做,各项前期手续倒置,有的地方出现边发招采文件、边倒补立项方案评价论证等必备的前置资料,更有甚者指导或协助委托方对相关文件使假、造假等。

2.恶性竞争,扰乱服务市场秩序,凭商业贿赂、商业欺诈获得市场,诋毁同行等情况开始出现

由于PPP服务市场目前尚不具备统一收费标准的条件,部分机构采取了恶性竞争的手段,包括获取市场时低于成本报价、散步破坏其他竞争中的谣言、围标串标等等。我曾经听说,某市的一个投资超过10多亿元且内容复杂的项目,全过程服务出现了报价仅十余万元的中标结果,中标单位恐怕连办公费都不够。

3.不坚守职业道德规范,随意泄露掌握的秘密信息,甚至靠出卖一方利益从所服务的项目对方中获益的情况出现

由于专业服务机构在PPP项目角色的特殊性,往往成为项目利益相关方公关的对象,一些服务机构不能坚守基本的职业道德规范,靠出卖信息获得利益。有的机构则不注意相关信息的保密,致使关键信息泄露后给委托方甚至公共利益遭受损害。

4.不注重学习、交流、创新和专业服务水平的提高,不注意实际服务人力资源的搭配及管理,损害行业专业形象

一些机构不能做到坚持学习交流和创新、提高从业水准,不注意从业人员的业务培训,为了短期利益靠挖人解决人力资源需求。

也有的机构获得项目服务业务后,不严格按照承诺派出相关专业人员,不注重人力资源的合理配备,甚至很多知名的大公司因为盲目扩张造成力量不足,产生一两个实习生负责相当重大项目服务公司现象。

种种类似的情况,往往极大的伤害了服务行业整体的形象。

 

以上种种,可以看出,提升PPP的真正落地率,需要全体参与方、各个PPPers一起携起手来,共同面对,积极努力


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