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PPP咨询
公益性PPP项目运作中设计分工的选择分析
所属分类:[ PPP咨询 ]   发布日期:[ 2018-10-08 ]


不怕领导讲课,就怕领导听课。不知最近有个项目实施机构领导从何处听到,“DBFOT要比BOT更好”,非要问我他的项目,到底是DBFOT还是BOT好,我明白,他想问的还是设计分工问题。所以,就这个问题简单写了几句,具体操作上,还是要据项目实际,联系收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等,综合各个方面因素考虑,以下仅仅是针对他们面临的项目而言的,请大家不要片面理解。

一、“选择DBFOT还是BOT哪个更好”是个逻辑错误的问题

1.从定义上DBFOT与BOT的内涵并无区别

DBFOT来自于《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号)等文件的规定,其含义是设计(design)-建设(build)-融资(finance)-运营(operate)-移交(transfer);

BOT则广泛见于多个文件,特别是《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)中规定,其含义是建设(build)-运营(operate)-移交(transfer),是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责,合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。

由此可以看出,DBFOT、BOT均包含了设计、融资、建设、运营、维护等内容,并非某些砖家所称的两者存在设计、融资主体不同的观点。

2.从实践上,BOT模式从进入我国之初到目前PPP模式大量运用,诸多BOT项目均包含了设计内容。如最早于1995年建设的广西来宾电厂BOT项目,其设计就是由法国电力联合体负责的。不存在BOT不包含设计、DBFOT才包含设计的说法。

另外,在目前的财政部PPP项目库管理中,没有DBFOT这个单独的选项,其原因也是遵从了上述的逻辑。

从上述1、2可以看出“选择DBFOT还是BOT哪个更好”在逻辑上是错误的。提出这个问题的目的还是想知晓在PPP模式中哪一方负责项目的设计更加有利,因此,以下将就这一问题做出分析。

二、PPP实操中设计工作的分工及分析

在PPP项目中选择项目的设计方,本身也是个伪命题。因为无论是哪一方负责设计,都应该本着投资少、经济和社会效益高、技术和创新得到最广泛应用等原则进行,其结果应该是一致的,只是在实践中由于各方利益不同、考虑问题角度不同等原因,造成实际情况有所区别。以下的分析,正是基于实操角度设计分工不同容易导致的优劣势不同而进行的。

(一)政府方负责设计的优势

在目前的PPP模式应用中,许多项目都将项目的设计等前期工作交由政府方负责,这种分工方式具有较多的优势:

1.有利于项目总投资控制,政府方负责设计会较多的站在客观角度,加强项目投资控制,降低财政支出,减少财政负担。

2.有利于项目运营成本控制。政府方负责设计,将会考虑项目投入运营后综合运营成本,并主要从公开市场化采购运营工艺原材料、能源等考虑,从而降低运营成本和费用。

3.有利于更好的把握普遍成熟技术和创新技术选择的平衡。政府方负责设计,在设计公司选择、方案评审组织、专家论证科学性专业性广泛性等诸多角度,将更多的考虑环保等法律法规的规定及国家、行业相关标准的符合性,同时一定程度的考虑技术创新,而非盲目的选择落后技术或未经大规模应用验证的新技术,避免项目长期运营中出现问题。

4.有利于提高项目的竞争性。政府方负责设计,会从多角度、更高层次考虑设计方案的选择,更长远的考虑运营方式的多元,这将为更广泛的选择具备投资、建设、运营本项目的社会资本提供了可能。

5.有利于实现项目建设、运营、移交等过程中的政府监管。政府方负责设计,必然更加了解设计全过程,理解设计对建设的要求、运营的工艺控制点、设计的关键要素和局限等关键问题,这就为更好地对项目实施监管打下了坚实基础,便于一定程度实现事前事中事后控制,避免安全、环保等公共利益损害的事件发生。

6.有利于招采工作的进行,特别是采用清单报价等方式较易进行商务报价比较。而相对的在不完成设计的情况下往往仅能依靠费率招标,而费率招标缺少较高位阶的法律法规依据。在项目实际建设运营过程中,极容易产生投资变化较大、结算工作复杂、审计风险增多等情况。

7.可以将设计工作与其他前期工作同步运作节省大量时间。比如PPP项目的操作目前在立项、方案论证编制及审批、入库等程序上需要大量时间,期间设计工作完全可同步进行。

8.有利于更好的实现项目实施的初心。PPP项目,尤其是本项目属于社会公共服务项目,本质上属于政府应该负责的工作,而项目合作期满,依然要将项目移交给政府方运作;同时,项目的回报机制采用可行性缺口补助形式,政府方在让渡一定社会收益权的同时,对社会资本进行财政补贴,从本质上说,项目的终极投资方仍然是政府。基于上述原因,政府方负责设计能够更好的站在项目实施的初心角度考虑问题。

(二)政府方负责的劣势

1.增大了政府的工作量。项目设计涉及诸多环节,需要大量的准备、运作、评审、论证等工作,要求主管部门、环保部门、规划部门、国土部门、发改部门、财政部门等多机构的广泛参与,需要与多级政府甚至国际组织机构合作,工作量大,对政府的工作质量、专业性、协调性要求都极高。

解决这些问题,需要将项目的定位提升到更高层次、组织和协调更多的部门参与、相关的运作机制更加高效。

2.需要后期加强与社会资本的沟通,确保社会资本更好的理解设计理念、工艺技术等,避免产生偏差,从而导致最终产品不合格、责任界定难等问题。

解决这个问题,需要与中标社会资本更好的沟通,包括对设计方案的宣贯、对建设和运营队伍的培训、对相关制度的拟定和贯彻等。

(三)社会资本方负责设计的优劣势

社会资本方负责设计,其优劣势与上述政府方负责设计是几近相反的,因此,以下不再一一赘述,只是对个别问题进行强调。

1.社会资本方负责设计的优势

社会资本方负责项目设计,能够更好地发挥自身专业性、技术、人力资本等优势,减少设计融会贯通过程,更好的实现设计目的,同时也有利于减少设计与实际成果的差距。

2.社会资本方负责设计的劣势

社会资本方负责项目设计,不利于项目投资和运营的控制,不利于实现项目的竞争性,同时,也不利于项目较快推进和达产。

 

综上,结合目前PPP操作,尤其是类似项目的操作经验,作为专业咨询机构,我们更多的建议采用政府方负责设计的思路,但运作方式仍然统一采用BOT。


大咨询部王安风

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