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新闻动态
PPP项目造价管理研究和实践
所属分类:[ 新闻动态 ]   发布日期:[ 2020-05-08 ]

第一章 PPP项目周期与造价管理

 

一、PPP产生背景及本质

为落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神,国务院办公厅转发了财政部、国家发展和改革委、人民银行制定的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号),对政府和社会资本合作进行了定义,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。

由此可见政府和社会资本合作(PPP)与传统的基础设施项目在合同关系上存在本质的区别,打破了以政府为主导投资基础设施建设,工程承包单位组织施工的发承包关系,即我们常说的“甲方”“乙方”关系,PPP的宗旨是“专业的人做专业的事情”,对于市场能够合理配置的基础设施领域由社会资本进行投资建设,并通过政府付费、可行性缺口补助或使用者付费获得合理回报,政府可以集中资源投资到市场不能有效配置的领域,政府和社会资本方不再是甲方和乙方的关系,而是一种合作(Partner)的关系。

二、PPP项目中易混淆的两组概念

PPP项目多涉及基础设施项目和公共服务类项目,没有使用者付费或使用者付费很少的项目,经常被误解为没有运营,是建设-移交(Build-Transfer,简称BT)项目的拉长版,或者对于合作关系与成立项目公司(Special Purpose Vehicle)混淆不清,为了便于对后续内容的阐述,笔者首先对运营和经营、合资和合作的概念做一下梳理。

(一)经营和运营

1.经营

《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)把PPP项目分为三个类别,即经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。把经营性项目定义为“对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目”,从这个定义可以看出上述分类的标准是项目本身是否有收费以及收费是否足以覆盖投资成本。

2.运营

财政部和国家发改委出台的系列PPP规范性文件中,运营被反复提及,但没有任何文件对运营作出过定义,笔者理解的运营是“保持项目主体工程、附属工程及设施设备处于良好的可用性状态或运行状态”,运营跟支出的成本多少相关,运营的好坏重点体现在较低的全生命周期成本,与项目本身是否具备经营性无关。

由此可见,运营与经营一字之差,但是意义相差很大,关注的角度也存在很大差异,不应混为一谈。以非收费性公路为例:从运营角度讲,运营指路面保持整洁、平整,无裂纹,附属设施养护良好,小修、中修、大修符合国家标准和行业标准要求等要素;从经营角度讲,非收费性公路为非经营性项目,没有必要强行在公路沿线树立几个广告牌,用少许广告收入定义该项目为准经营性项目,从而把政府付费的投资回报机制定义为可行性缺口补助。

(二)合作和合资

1.合作

PPP在我国被翻译为政府和社会资本合作,其中原因此处不再赘述,从本质上来讲,PPP是社会资本代替政府提供公共产品和服务,而政府根据社会资本提供公共服务的质量和效率向社会资本支付合理对价的一种公共服务的提供模式。

合作体现的是一种契约关系,通过PPP合同规定双方的权利义务,合作的目的是社会公众得到了优质的公共产品和服务,政府减少了对微观事务的管理,实现了双赢,甚至多赢。

2.合资

合资一般指两家及以上经济体共同出资成立新的经济体,共担风险共负盈亏的经济行为。可以看出合资的结果是形成一个新的载体,通过这个载体的经济活动,取得收益获取合理回报的行为。

合资在PPP领域一般体现在政府出资代表和社会资本之间,双方通过签署入股协议,确定出资责任和出资比例,以及享有的权利和义务,成立项目公司。

由此可见,合资和合作的出发点和目的存在很大差异,从概念到实质均不具备可比性。政府通过政府采购选择社会资本方,双方通过PPP合同建立合作关系;政府方出资代表与社会资本通过合资成立项目公司,履行建设、投融资、运营职责,政府方出资代表与社会资本建立合资关系;如果社会资本方具备施工能力,还有可能与项目公司建立发承包关系,但发承包关系与社会资本方投资设立项目公司的出资责任是两个不同的法律关系。

三、PPP项目周期与造价管理

根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)规定,PPP项目周期分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段,详见下图。

倪二光论文图片1.png

PPP项目周期与造价管理存在如下关系:

(一)PPP项目周期的特性决定项目造价管理要点

PPP项目周期各个阶段实施的内容存在差异,对造价管理的侧重点相应也存在差异,对造价管理数据的精确性、详尽程度要求也不同,为做好PPP项目周期的造价管理工作,应根据PPP项目特点及所处的周期阶段,制定专项造价管理方案。

(二)项目造价管理的质量决定PPP项目周期的长短

PPP项目造价管理决定了社会资本方取得的投资收益和投资回报,根据PPP合同约定的相关计量支付条款及风险分担框架体系组织实施,造价管理不到位会导致合同争议,社会资本方可能会选择暂停项目实施,先行处理相关争议,从而拉长PPP项目实施周期,降低PPP项目的投资效果和社会效益。很多PPP项目成为烂尾工程或最终解除合同,很大一部分原因来自于造价管理水平难以满足PPP项目的复杂程度的要求。


第二章 项目识别阶段的造价管理

 

项目识别阶段的造价管理主要集中在物有所值评价和财政承受能力论证两个环节,这两个环节是决定项目是否可以按照PPP模式运行的重要测试,在PPP项目实施过程中起到举足轻重的作用。

一、物有所值评价的造价管理

物有所值评价的造价管理主要体现在物有所值评价的定量评价阶段,主要涉及公共部门比较值(Public Sector Comparator,PSC值)和政府方净成本现值(PPP值)的正确计算和参数选择方面。

因在财政承受能力论证中计算PPP值,物有所值评价时重点考虑PSC值,PSC值包含三个部分,分别为建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值、项目全部风险成本。

1.计算建设和运营维护净成本现值相对比较简单,但需要保证计算时点与计算PPP值的时点相同,选用的折现率相同。

2.项目全部风险成本仅需要考虑可转移给社会资本的风险成本,因为政府自留的风险成本可以与计算PPP值的风险承担支出对冲,计算过程与财政承受能力论证内容相同。

3.实务操作中最容易出现错误的是竞争性中立调整值,主要核算采用政府传统投资方式比采用PPP模式实施项目少支出的费用。例如政府负责投资的污水处理厂土地通常采用划拨供应,而社会资本投资的污水处理厂土地通常采用招拍挂方式取得,土地出让金及缴纳的契税应计算竞争性中立调整值。政府负责投资可以依法减免的配套费、人防工程易地建设费,而社会资本投资往往不能取得行政审批优惠,应计算竞争性中立调整值,但随着简政放权及审批制度改革,该种情况会越来越少。政府负责投资与社会资本投资相比,还会增加增值税和所得税的支出,增加的税费应计算竞争性中立调整值。

二、财政承受能力论证的造价管理

相比于物有所值的定量评价,财政承受能力论证显得略微复杂,涉及到参数选择和投资调整的问题,财政承受能力论证主要涉及股权投资支出、运营补贴支出、风险承担支出和配套投入支出。

1.股权投资支出

主要核算政府承担的股权投资支出责任,在政府和社会资本共同组建项目公司的情况下,政府一般指定全资国有企业担任政府方出资代表,履行政府的出资义务,而不是由作为实施机构的本级人民政府、国家机关或事业单位直接出资,国有企业承担的出资义务是否作为股权投资支出计算财政承受能力论证数据一直成为争论的焦点,支持的观点认为国有企业为政府方指定的,受政府实际控制,应纳入PPP值中计算,否则可能造成本不应通过财承计算的PPP项目通过测试,反对的观点认为国有企业独立承担有限责任,风险一般不会波及到政府,不应纳入PPP值计算范围,笔者认为在实务操作中应按照谨慎性原则将股权投资支出计算在PPP值中,如果计算在内的PPP值仍然小于PSC值,反证物有所值评价的定量评价没有问题。

2.运营补贴支出

运营补贴支出的计算不单单是财政承受能力的关键因素,也是整个PPP项目中最核心的环节,涉及到社会资本应获得合理回报,是关系到PPP项目是否能够落地的关键因素。财政部给出的运营补贴支出公式如下:

当年运营补贴支出数额=项目全部建设成本×(1+合理利润率)×(1+年度折现率)n÷财政运营补贴周期(年)+年度运营成本×(1+合理利润率)-当年的使用者付费数额

(1)项目全部建设成本的计算

国家标准《工程造价术语标准》(CB/T50875)涉及的工程造价术语中,未对项目全部建设成本进行过准确定义,从财政部给出的运营补贴支出公式中可以看出,如果折现年数n与财政运营补贴周期相同,项目全部建设成本应为运营期初时点的工程造价总和,与项目总投资静态投资不是一个概念,应为项目总投资静态投资及建设期间产生的建设期利息或建设资金的资金时间价值之和。

一般来讲PPP项目立项单位为政府方,政府方投资一般采用财政资金直接投资,往往不涉及建设期利息的问题,批复的总投资为静态投资,计算运营补贴支出时不能直接采用批复的总投资,涉及到项目全部建设成本的重新计算问题,可以采用两种方法。

第一种方法是采用复利法计算建设期利息,建设投资按建设期均匀投入考虑。

例如:建设期为3年,项目总投资(静态投资)12亿元,建设期均匀投入,每年投入4亿元,建设期利率为6%,计算过程如下:第1年:40000÷2×6%=1200万元;第2年:(40000÷2+40000+1200)×6%=3672万元;第3年:(40000÷2+80000+1200+3672)×6%=6292.32万元;

建设期利息=1200+3672+6292.32=11164.32万元。项目全部建设成本=120000+11164.32=131164.32万元。

第二种方法是采用资金时间概念计算建设投资自建设期自运营期的时间价值,建设投资按建设期均匀投资考虑。

以上例计算,不改变其他条件,折现率取值5%,计算的资金时间价值为:40000×((1+5%)2.5-1)+40000×((1+5%)1.5-1)+40000×((1+5%)0.5-1)=9214.05万元。项目全部建设成本=120000+9214.05=129214.05万元。

采用第一种方法计算时,建设期利率取值以基准贷款利率为基准,考虑市场供求状况取定;采用第二种方法计算时,折现率取值以地方政府债券收益率为基准,考虑市场供求状况取定。选取参数不同会造成计算结果存在差异。

(2)合理利润率、折现率的选取

根据财金〔2015〕21号文件《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的规定,合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准,充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情境,结合风险等因素确定。年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份,并参照同期地方政府债券收益率合理确定。

我们在实务操作中发现,根据文件选取的指标很难满足项目投资回报的需要,如果上浮一定比例又很难找到合适的依据支撑选取标准,通常的做法是引入建设项目经济评价进行反向论证,目前适用的经济评价标准为国家发展和改革委员会及住房和城乡建设部发布的《建设项目经济评价方法与参数》(第三版)以及住房和城乡建设部发布的《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》,通过分析项目公司的财务生存能力、盈利能力验证选取参数的合理性。对于公共服务项目还可以通过盈亏平衡分析,确定政府的最低需求风险。需要测试的常用参考指标有如下两个:

总投资收益率(ROI)

总投资收益率=平均年息税前利润÷总投资,也常被称为投资回报率,从公式可以看出总投资收益率是静态指标,未体现资金的时间价值,在PPP项目中主要有两个方面的应用:一是核算总投资收益率与市场平均收益率做对比,验证项目的收益水平;二是用于超额收益的分配,当使用者需求激增或收费价格上涨,可能导致项目公司获得超出合理预期的超额利润时,设定总投资收益率上限,超出上限部分归政府所有或者就超额利润部分与项目公司进行分成。

相对于净资产收益率(ROE)来讲,总投资收益率计算的参数比较容易获取,分子息税前利润不用考虑所得税和融资利息的影响,分母总投资从投资部门的审批文件中可以轻易获取。

?内部收益率(IRR)

内部收益率是考虑资金时间价值的情况下,在项目投资和项目资本金现金流量分析时,现金流入现值和现金流出现值相等时的折现率,内部收益率高于设定的基准收益率,则项目可行。实际工作中,常常把计算出来的内部收益率与行业基准收益率相比较,从而得出评价结论。

3.风险承担支出

可以采用比例法、情景分析法、概率法进行风险承担支出的测算,如果约定保险赔款事项进行风险转移,风险承担支出应扣除风险转移的金额,该部分风险仅指采用风险自留方法应由政府承担的风险,但我们必须关注的是风险自留不能作为一种单独的风险评估方法,必须与风险规避、风险转移等手段并用。

4.配套投入支出

配套投入支出应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用,例如政府无偿划转土地的投入、公共配套设施投入,以及在实施过程中与政府方签订合同的勘察设计、监理等未纳入PPP项目实施的工程建设其他费用。

只有通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目,方能采用PPP模式运行,在造价管理过程中必须保证所选用参数的合理性和和客观性,必须时可以组织专家论证,防止出现为通过物有所值评价和财政承受能力论证而刻意设置不符合实际情况的参数,将为后续项目的进行特别是项目执行阶段造成很大的障碍。


第三章 项目准备及采购阶段的造价管理

 

项目准备及采购阶段最重要的环节是实施方案的编制,造价管理主要侧重于交易结构中的项目回报机制设定,回报机制的设定与项目实施机构前期已经完成的工作内容、项目本身的特点、项目使用者付费的多少等存在一定的联系,并且与项目合同体系、风险分配框架相对应。

一、PPP项目的合同关系

倪二光论文图片2.png

从合同体系中我们可以清晰的看出,PPP项目主要合同关系有两个,第一层次为政府方与社会资本或成立的项目公司签订的PPP项目合同,第二层次为项目公司与工程承包单位的发承包关系,实务中社会资本与承包商通常为一家单位。

政府方委托造价咨询机构进行造价管理时应定位在第一层次,不得涉及第二层次,因为政府方仅仅是第一层次合同当事人。

一、PPP合同投资回报机制与造价管理

PPP合同约定的投资回报机制确定造价管理的模式,常见的PPP合同投资回报机制一般有两种,对应的造价管理模式也存在一定的差异。

(一)设计采购施工(Engineering Procurement Construction,EPC)模式

该种模式一般适用于技术比较成熟的公用事业项目,例如垃圾处理、污水处理、供水、供热、供气等项目,可行性研究报告获批或初步设计完成后,按照工程总承包模式实施。建筑安装工程费部分宜采用固定总价合同模式。

1.可行性研究报告获批后实施项目

造价管理的重点在于投资估算的准确性,投资估算过高会使得社会资本获得超额利润,增加政府的财政支出责任,提高政府财政负担水平,投资估算过低会造成项目无法顺利落地,编制投资估算时宜采用指标估算法进行编制,必要时利用大数据和现场调查相结合,保证投资估算偏差率控制在正常误差范围内。

2.初步设计获批后实施项目

与可行性研究相比,初步设计阶段方法参数及工艺流程更为完备,运行条件更为清晰明了,使用设计概算控制项目投资显得更为客观和现实。造价管理应按照建设项目、单项工程、单位工程编制概算,可采用概算定额法和概算指标法编制工程概算,优先采用概算定额法。

(二)工程量清单计价模式

该种模式适用于技术尚不成熟,无成熟可比案例或无成熟经验可供借鉴的PPP项目,为避免可行性研究、初步设计不够细化造成后期大量变更的情况,例如田园综合治理项目、旅游项目等。

施工图设计完成后组织社会资本招标采购,按照工程量清单计价模式要求社会资本填报建筑安装工程费报价,宜采用单价合同模式,合理分摊政府方和社会资本方的风险。也可采用总价合同模式,因为PPP模式已在投资回报机制中考虑相关风险因素。

造价管理的重点在于建筑安装工程费最高限价编制的准确性,对价格变动幅度和档次差别明显的材料和专业工程采用暂估价模式约定。

(三)混合模式

该种模式对上述两种模式进行了综合,在可研报告和初步设计获批后开始项目实施,待施工图设计文件完善后,由社会资本或项目公司与造价咨询机构共同编制预算文件,经核对后经项目实施机构和项目公司确认后作为建筑安装工程费结算依据,该种模式适用于所有项目,对于工期较紧、政府急于提供的公共服务项目,比较适合采用此种模式。

项目实施方案中设置的投资回报机制及造价管理模式对于确认建设投资,进而确定投资回报是项目实施中的重中之重,完善的造价管理模式对于解决合同纠纷、促进项目顺利进行发挥着重要作用。


第四章 项目执行及移交阶段的造价管理

 

项目执行阶段是PPP项目实际落地阶段,关乎项目是否能够实现预先设定的投资效果,造价管理偏重于工程变更、竣工结算、竣工决算、绩效考核等多个环节,造价管理的对象是项目公司而非承包商,在造价管理过程中应保证不越位不出界。

一、项目执行阶段

1.工程变更的计量

项目执行阶段对于工程变更的计量是造价管理工作的重点,也是控制项目投资的重要抓手,造价管理要严格按照计量计价规范的规定对于非项目公司原因造成的工程变更行为进行计量和计量,并满足变更程序合法、变更时效合法的原则。计量的工程变更纳入建设投资。

2.竣工结算

工程竣工并经验收合格后,项目实施机构应对项目公司报送的相关资料进行结算审核,按照PPP合同约定的原则采用逐项审查法开展审核工作,最终出具项目实施机构、项目公司、造价咨询单位共同签认的结算审核报告。

3.竣工决算

竣工结算完成后,项目实施机构组织编制项目竣工决算,形成竣工决算报表报送财政部门审核,审核后的竣工决算资料作为计算项目全部建设成本的依据。

4.引入BIM技术

PPP项目宜引入建筑信息模型(Building Information Modelling,BIM)加强PPP项目建设管理和后期运营维护。PPP项目周期较长,宜使用BIM技术管理项目全过程造价数据,对设计方案进行碰撞检查,减少因设计缺陷造成的设计变更而引起的工期、费用索赔。采用BIM技术,可以搭建项目实施机构、项目出资人代表、社会资本、承包单位、监理单位、造价咨询单位、勘察设计单位共享信息平台,减少人为因素对项目的干预,同时可以为后期运营提供可靠、精准的技术文件,降低后期的运营维护成本,减少运营成本。

5.绩效考核

项目进入运营期后,造价控制的重点转向项目绩效考核,按照绩效考核结果支付运营补贴支出。绩效考核宜至少半年考核一次。

二、项目移交阶段

项目移交阶段是PPP项目周期的最后一个环节,在性能测试和资产评估后正式移交给项目实施机构,项目移交阶段的造价管理主要集中在项目后评价和绩效评价方面,重要研究项目实施期间对项目投资目的和投资效果的完成情况,在项目实施过程中出现的问题以及改进的过程,积累的经验和建议,可对于以后的项目有较好的指导和警示作用。

1.项目后评价

最常采用的项目后评价方法为逻辑框架法,根据项目特点确定项目后评价参考指标,对投资环境、工程技术、财务经济、费用效果、环境生态、卫生健康、安全生产等内容进行综合评价,通过分析评价找出成败的原因,总结经验教训,并通过及时有效的信息反馈,为未来项目的决策和提高完善投资决策管理水平提出建议,同时也为被评项目实施运营中出现的问题提出改进建议,从而达到提高投资效益的目的。

2.绩效评价

PPP项目应根据《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预[2011]285号)文件规定开展绩效评价,根据设定的绩效目标,运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法,对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。

绩效评价应遵循科学规范、公正公开、分级分类、绩效相关的原则,主要内容包括:绩效评价的基本内容一般包括绩效目标的设定情况,资金投入和使用情况,为实现绩效目标制定的制度、采取的措施等,绩效目标的实现程度及效果。

项目执行和移交阶段的造价管理通常属于被动的造价管理,重点在于使用规范的方法和程序对项目的运行进行监督和纠偏,以保证达到预期的投资效果,应与项目识别、项目准备、项目采购阶段的造价管理工作相配套,因此PPP的造价管理是一个全过程动态管理的过程,应提前进行造价管理的筹划和设计,并采用PDCA循环进行造价管理的控制和运行,方能达到预期设定的目标,实现PPP项目的社会效益和投资效果最大化。

 


参考文献

 

(1)关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知(财金[2014]113号)

(2)国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知(国办发〔2015〕42号)

(3)关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知(财金[2015]21号)

(4)关于印发《PPP物有所值评价指引(试行)》的通知(财金[2015]167号)

(5)《建设工程造价咨询规范》(GB/T 51095-2015)

(6)财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预[2011]285号)


作者简介:

 

倪二光(1981年),男,山东科技大学管理学学士,山东88bifa必发工程项目管理有限公司副总经理,东营市财政局PPP项目专家、东营市建设工程造价专家,注册造价工程师、公路甲级造价师、咨询工程师、招标师、注册一级消防工程师、中国注册会计师、税务师、资产评估师、注册房地产估价师、土地估价师。


集团简介

山东88bifa必发集团成立于2005年1月27日,总部位于黄河三角洲的中心城市、中华民族母亲河黄河入海的地方--山东省东营市,目前已发展成为集工程造价,工程、货物或服务招标代理,财务审计,资产评估,涉税业务,会计代理,土地登记代理、市政工程、旅行社、环境影响评价、安全影响评价等的大型综合性中介服务机构。

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