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87号文禁止了代建吗
发布时间 : 2017-07-22

 原定一大早的会,因为个别领导的时间安排冲突产生了空挡,浏览我的“枫林艳”公众号,正好一位读者向我提出一个问题:王老师,请教您一个问题,财预2017 87号问禁止了代建制度了吗?我通过学习,没有发现禁止代建制度,但我市出了一个《市政府投资项目代建制度管理办法》,我领导说与87号文相背离。您能帮我看下嘛?十分感谢!这里不妨给这位同行谈谈个人不成熟的观点。

       近一两年,国家相关部委相继出台的文件可谓密集,由于部分人员(不客气的说,尤其是部分政府领导)对文件认真阅读,对文件精神没有完全吃透,仅凭表面或片面的理解行事。王老先生想提醒这些人:总的来说,相关文件从未以此废彼,无非后出的文件是对之前的补充,目的是纠偏!比如87号文,本身就是对各地执行政府购买服务相关政策时,扩大应用范围,尤其大力推进以政府购买服务形式,行基建工程之实,由此带来地方政府新增债务,增大地方政府财政风险,该文件并非否定政府购买服务,也不是否定以政府付费为支付方式的PPP模式,而是对相关政策的纠偏,让政府购买服务回归其政策初心。

一、政府购买服务与代建制度的关系

       政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行,以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率,改善社会治理结构,满足公众的多元化、个性化需求。

需要强调的是,政府购买服务属于政府采购的内容,其购买的服务,必须符合制定政府购买公共服务指导性目录,同时按照预算法等法律要求,要在既有预算中安排支出,并建立严格的监督评价机制。

       而通常来说,代建制是指政府通过招标的方式,选择专业化的项目管理单位,负责项目的投资管理和建设组织实施工作(根据我国合同法、建筑法及地方相关法规,对工程建设项目实施建设管理,包括前期筹建、设计、勘察、招投标、施工全过程),项目建成后交付使用单位,在项目建设中项目管理单位作为代业主的身份参与项目建设,并收取相应代建管理费。代建在我国主要是借鉴CM制度,依据2003年12月国务院常务会议通过的《投资体制改革方案》实施。

      代建虽然不是政府采购法及相关政府购买服务政策明确提到的一词,但在多数地方政府的公共服务采购目录中可见,工程服务类一般都列举了“公共工程规划、可行性研究报告草拟辅助性工作、安全监管辅助性工作、概(预)算结(决)算审核工作、工程评价以及其他政府委托的公共工程管理服务”。因此,可以将代建理解为公共工程服务的一种。

二、政府购买公共服务以及代建政策的初心和异化

      从政府购买服务的相关政策完全可以理解到,政府采购的是采购目录范围内服务性工作,而不是工程建设,这是政策本身的初心。但也不能不说的是,由于之前的政策未采用白名单或负面清单的方式,导致了各级政府及社会各界对政策不同的解读,从而产生了政策执行的异化,从而使得以政府购买服务形式大搞工程建设大行其道。为了强调规范政策初心,才有了87号等文件的出台。

       而代建制度,同样强调的是一种委托管理服务。而目前的现实,很多是对代建的异化,尤其是把投资融资责任一并交给了项目管理单位,造成代建成了实质上的BT。

       在43号文系列文件中,我国已经多次强调了控制地方政府新增债务的规定,对采取BT形式的操作做了严格界定,通常情况已经不允许采取BT形式,也严禁地方政府采取任何不符合规定的形式新增地方政府债务。

三、结论

       综上所述,代建制度依然可以通过规范的程序实施,但前提是使用在资金来源已经落实并纳入预算的项目建设管理服务中,服务严格控制在工程相关服务,而不能代为融资、投资,这是与87号文的精神相一致的。


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